ระบบบริหารราชการไทย
ความหมายของการบริหารราชการ
การบริหารราชการ หรือ การบริหารรัฐกิจ (public administration) สามารถแยกพิจารณาได้ดังนี้
การบริหาร (administration) โดยทั่วไป หมายถึง การใช้ทรัพยากรต่างๆที่มีอยู่ อย่างเป็นระบบ เพื่อให้การทำงานสามารถบรรลุตามเป้าหมายที่ได้กำหนดไว้
ความเห็นของพิฟเนอร์ (Pfifner) มองว่า การบริหารงาน คือ การเชื่อมโยงระหว่างวิธีการ means และวัตถุประสงค์ ends เข้าด้วยกัน โดยอาศัยการจัดองค์การ การอำนวยการ และการสั่งการ เพื่อให้สามารถนำทรัพยากรมาใช้ในการปฏิบัติงานให้บรรลุเป้าหมาย
สมาน รังสิโยกฤษฏ์ กล่าวว่า การบริหาร (Administration) หมายถึง ความพยายามในการที่จะร่วมมือกันดำเนินงานในหน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่งให้บรรลุเป้าหมายที่วางไว้
ส่วนคำว่า ราชการ (Public) หมายถึง งานหรือกิจการต่างๆที่ภาครัฐพึงปฏิบัติทั้งในส่วนที่เกี่ยวข้องกับราชการพลเรือน ราชการทหาร และรัฐวิสาหกิจ ในบางประเทศจะรวมถึงกิจการของฝ่ายนิติบัญญัติ และฝ่ายตุลาการด้วย
ความหมายของการบริหารราชการสามารถแยกพิจารณาได้ 2 กลุ่ม (มุมแคบ/มุมกว้าง)
กลุ่มแรก (มุมแคบ) การบริหารราชการ หมายถึง เฉพาะกิจกรรมที่ดำเนินการโดยฝ่ายบริหารเท่านั้น ดังนั้นในส่วนน้าเกี่ยวข้องอย่างใกล้ชิดกับข้าราชการ
1. ลูเธอร์ กูลิค กล่าวว่า การบริหารราชการ เป็นการปฏิบัติงานให้บรรลุวัตถุประสงค์ ซึ่งเกี่ยวข้องกับฝ่ายที่นำนโยบายไปปฏิบัติ
2. เจมส์ ดับบลิว เฟสเลอร์ ให้ความหมายว่า เป็นการกำหนดนโยบายและการนำนโยบายไปปฏิบัติ โดยส่วนราชการต่างๆ และที่สำคัญจะต้องเป็นกิจกรรมที่ทำเพื่อประโยชน์สาธารณะ
3. เฮอร์เบิร์ต ไซมอน มองว่า การบริหารราชการ เป็นการดำเนินกิจกรรม หรือการปฏิบัติหน้าที่ของภาครัฐหรือฝ่ายบริหารทั้งในส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และรัฐบาลท้องถิ่น รวมถึงงานของรัฐวิสาหกิจด้วย แต่ไม่เกี่ยวข้องกับฝ่ายนิติบัญญัติ และตุลาการ
กลุ่มที่สอง(มุมกว้าง) การบริหารราชการ หมายถึง กิจกรรมทุกปะเภทของภาครัฐ ไม่ว่าจะเป็นด้านนิติบัญญัติ ตุลาการ หรือฝ่ายบริหาร
1. ฟิลิกซ์ เอ ไนโกร กล่าวว่า การบริหารราชการ มีความหมายครอบคลุมดังนี้
(1) เป็นความพยายามของกลุ่มที่จะร่วมมือกันปฏิบัติงานในหน่วยงานของรัฐ
(2) กิจกรรมต่างๆครอบคลุมถึงฝ่ายบริหาร ตุลาการ และนิติบัญญัติ
(3) มีบทบาทในการกำหนดนโยบาย (จึงเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการทางการเมือง)
(4) แตกต่างจากเอกชน
(5) เกี่ยวข้องกับเอกชน ปัจเจกชนหลายคนในการจัดบริการให้ชุมชน
2. มาร์แชล ดิมอค ให้ความหมายของการบริหารราชการว่า หมายถึง การที่รัฐทำอะไรและทำอย่างไร อะไรคือ งานหรือกิจกรรมต่างๆ ส่วนอย่างไรนั้น คือ วิธีดำเนินการ เพื่อให้กิจกรรมบรรลุผล
3. สมาน รังสิโยกฤษฏ์ และสุธี สุทธิสมบูรณ์ กล่าวว่า การบริหารราชการ ก็คือ ความพยายามในการที่จะร่วมมือกันดำเนินงานของส่วนราชการต่างๆ หรือดำเนินกิจกรรมต่างๆที่รัฐพึงปฏิบัติให้บรรลุตามเป้าหมายที่วางไว้
จากความหมายดังกล่าวข้างต้น การบริหารราชการนั้น จะต้องประกอบไปด้วย
1. หน่วยงาน หรือส่วนราชการ เพื่อดำเนินกิจการต่างๆที่รัฐพึงปฏิบัติให้บรรลุเป้าหมายที่วางไว้
2. มีเป้าหมาย ซึ่งสามารถดูได้จาก แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ในกฎหมายรัฐธรรมนูญ คำแถลงนโยบายของรัฐบาลต่อรัฐสภา แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และมติคณะรัฐมนตรี เป็นต้น
3. ระเบียบบริหารราชการ การปฏิบัติงานของส่วนราชการต่างๆนั้น จะต้องเป็นไปตามระเบียบบริหารราชการของประเทศนั้นๆด้วย กล่าวคือ เป็นการปฏิบัติงานภายใต้กรอบของกฎหมาย เพื่อให้การใช้ทรัพยากรต่างๆอันประกอบด้วย คน เงิน/งบประมาณ วัสดุอุปกรณ์ และรูปแบบการทำงานนั้น เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ และประสิทธิผล ทั้งนี้กฎหมายที่สำคัญในการบริหารราชการ ได้แก่ กฎหมายรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน เป็นต้น
ความสำคัญของระบบราชการ
การบริหารราชการเป็นกิจกรรมที่มีความสำคัญ กล่าวกันว่าหากการบริหารราชการขาดประสิทธิภาพ ระบบการปกครองประเทศก็จะอ่อนแอตามไปด้วย ทั้งนี้เพราะการบริหารราชการนั้น เป็นการนำนโยบายของรัฐไปปฏิบัติ ขณะเดียวกันก็มีส่วนในการกำหนดนโยบาย และยังเป็นกลไกสำคัญที่จะดำรงรักษา และพัฒนาสังคม
1.
การนำนโยบายไปปฏิบัติ
ดังได้กล่าวไปแล้วว่า การบริหารราชการ หมายถึง การจัดการทรัพยากรที่มีอยู่จำกัด ให้บรรลุวัตถุประสงค์ตามเป้าหมายที่กำหนดไว้โดยนโยบายของรัฐ ซึ่งนโยบาย ก็คือ กิจกรรมทุกประเภทของภาครัฐทั้งในระดับประเทศ ระดับกระทรวง ทบวง กรม และในระดับท้องถิ่น โดยทั่วไปนโยบายอาจจะอยู่ในรูปของกฎหมาย ระเบียบวิธีปฏิบัติ แผนงาน และโครงการต่างๆ
เมื่อรัฐได้กำหนดนโยบายในการดำเนินการเกี่ยวกับเรื่องใดเรื่องหนึ่งแล้ว ส่วนราชการจะเป็นผู้ที่นำนโยบายเหล่านั้นไปแปรสภาพให้เป็นการกระทำ เป็นความจริงขึ้นมา ด้วยการจัดหาทรัพยากรและบริหารทรัพยากรเหล่านั้นตามเป้าหมายเพื่อทำให้นโยบายของรัฐบรรลุผล และที่สำคัญก็คือ ความจริงใจ และความเต็มใจในการดำเนินงานตามนโยบายของข้าราชการจะมีผลต่อความสำเร็จหรือความล้มเหลวของแผนงานหรือโครงการต่างๆด้วย
ผู้เกี่ยวข้องในการนำนโยบายไปปฏิบัติ
(1) องค์กรฝ่ายบริหาร ได้แก่ นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรีว่าการกระทรวง นายกเทศมนตรี นายกอบจ.
(2) องค์กรฝ่ายนิติบัญญัติ อาทิ รัฐสภา (สส. และสว.) รวมไปถึงสภาท้องถิ่น สภาอบต. สภาเทศบาล
(3) หน่วยงานราชการ เช่น กระทรวง ทบวง กรม เทศบาล อบจ. อบต.
(4) องค์กรที่ไม่ใช่หน่วยงานของรัฐ เช่น กลุ่ม NGO (องค์กรเอกชนที่ไม่แสวงหากำไร) สหภาพ สมาคมแรงงาน รวมถึงบริษัทเอกชนต่างๆ
(5) ตุลาการ ได้แก่ ศาลยุติธรรม ศาล อัยการ
2.
การมีส่วนกำหนดนโยบาย
นอกจากการนำนโยบายไปปฏิบัติแล้ว การบริหารราชการยังมีส่วนในการกำหนดนโยบายด้วย ซึ่งกระทำได้ใน 2 ขั้นตอน คือ
2.1 ก่อนที่ฝ่ายนิติบัญญัติและรัฐบาลจะตัดสินใจกำหนดนโยบาย
ในการกำหนดนโยบายนั้น ข้อเสนอสำหรับการกำหนดตัวบทกฎหมายนั้นมาจากแหล่งต่างๆหลายแหล่งด้วยกัน และหน่วยงานของรัฐนับเป็นแหล่งข้อมูลที่มีความสำคัญที่สุดแหล่งหนึ่ง เพราะว่า หน่วยงานที่รับผิดชอบกิจกรรมอยู่ย่อมจะมีข้อมูลเกี่ยวกับกิจกรรมนั้นอยู่พร้อมแล้ว ไม่ว่าจะ เป็นข้อมูลในด้านความต้องการหรือแนวโน้ม นอกเหนือไปจากการมีผู้เชี่ยวชาญพร้อมจะวิเคราะห์ข้อมูล และยังเป็นหน่วยงานที่รู้ถึงข้อดีข้อเสียของโครงการที่ได้ลงมือปฏิบัติไปแล้วด้วย ซึ่งอาจจะเป็นข้อมูลที่มีอคติน้อยที่สุดเมื่อเทียบกับข้อมูลที่มาจากแหล่งอื่น เช่น กลุ่มผลประโยชน์
ในระยะหลังหน่วยงานราชการจะมีส่วนในการกำหนดนโยบายของรัฐมากขึ้น เนื่องจากขอเขตของงานเกี่ยวข้องกับเทคนิคใหม่ๆมากขึ้น ซึ่งส่วนราชการมักจะมีผู้เชี่ยวชาญในด้านนั้นๆพร้อมอยู่แล้ว เช่น การกำหนดนโยบายด้านเศรษฐกิจ ก็ต้องอาศัยการวิเคราะห์ ข้อแนะนำจากนักเศรษฐศาสตร์อาชีพ เป็นต้น (ปัจจุบัน จะเห็นว่า มีการแต่งตั้งผู้เชี่ยวชาญเป็นที่ปรึกษา หรือเป็นรัฐมนตรีมากขึ้น)
2.2 หลังการกำหนดนโยบาย
โดยส่วนใหญ่นโยบายที่กำหนดขึ้นมาแล้ว มักจะไม่มีรูปแบบที่แน่นอน บางครั้งก็กำหนดให้รายละเอียดมาก บางครั้งก็กำหนดไว้อย่างกว้างๆ เพียงสะท้อนให้เห็นถึงปัญหา หรือชี้ให้เห็นแนวทางในการปฏิบัติเท่านั้น ดังนั้นในลักษณะนี้ ข้าราชการจะเป็นฝ่ายกำหนดรายละเอียดอีกชั้นหนึ่ง
เหตุผลที่รัฐไม่อาจกำหนดนโยบายที่ชัดเจนในทุกกรณี เพราะว่า กิจกรรมบางอย่างเทคโนโลยีสมัยใหม่เข้ามามีบทบาทมาก ซึ่งเทคโนโลยีเหล่านี้มีการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว การกำหนดนโยบายจึงต้องมีความยืดหยุ่นในทางปฏิบัติแก่หน่วยงาน ซึ่งเหมาะสมกว่าการกำหนดนโยบายใหม่ทุกครั้งตามการเปลี่ยนแปลงของเทคโนโลยี เป็นต้น นอกจากนั้นยังเป็นการเปิดช่องไว้ให้ผู้เชี่ยวชาญได้กำหนดหลักเกณฑ์ในรายละเอียดเองเพื่อความรัดกุมกว่าได้ (กฎหมายรอง และกฎหมายลูก)
3.
การเป็นกลไกธำรงรักษาและพัฒนาสังคม
การบริหารราชการเป็นส่วนหนึ่งของระบบเศรษฐกิจและสังคม และเป็นแรงขับที่สำคัญที่จะกำหนดลักษณะกิจกรรมของประเทศ กิจกรรมของรัฐยังมีบทบาทในการกระตุ้นให้เกิดกิจกรรมต่างๆตามมา
ในสมัยก่อน การบริหารราชการยังไม่มีความสำคัญต่อชีวิตประชาชนมากนัก ยังมีบทบาทเป็นเพียงเครื่องมือของรัฐในการดูแลให้เกิดความเป็นระเบียบในสังคม ดูแลด้านการป้องกันประเทศ กล่าวคือ ยังไม่ได้มุ่งเน้นทางด้านการให้บริการเช่นปัจจุบัน ทุกวันนี้หน่วยงานของรัฐมีกิจกรรมมากขึ้นทั้งทางด้านเศรษฐกิจ สังคม อุตสาหกรรม พาณิชยกรรม และภาครัฐเองยังมีบทบาทในการให้ความช่วยเหลือ การเป็นผู้ผลิต ผู้แจกจ่าย และผู้รับใช้ประชาชน ทั้งนี้เพราะชีวิตของแต่ละบุคคลในสังคมจะเกี่ยวข้องกับการบริหารราชการตั้งแต่เกิด จนตาย เช่น การที่รัฐเข้าไปดูแลด้านการรักษาพยาบาล การศึกษา(ภาคบังคับ – ขั้นพื้นฐาน) การประกอบอาชีพ(การคุ้มครองแรงงาน – การจัดหางาน) รวมไปถึงประโยชน์และบริการจากรัฐ ทั้งในด้านสาธารณูปโภค การคมนาคม ตัวบทกฎหมายต่างๆ เป็นต้น
ดังนั้น ความก้าวหน้าของสังคมจึงขึ้นอยู่กับความมีประสิทธิภาพในการบริหารของรัฐ หากการบริหารราชการขาดประสิทธิภาพก็จะมีผลกระทบต่อประชาชนและสังคมเป็นอย่างมาก
ประเภทของภารกิจการบริหารราชการ
หน่วยงานของรัฐนั้นจะผลิตสินค้าและบริการที่สนองความต้องการของสมาชิกสังคมโดยส่วนรวม มิใช่ของใครคนใดคนหนึ่ง สินค้าและบริการเหล่านี้ อาทิ บริการที่ไม่อาจมอบหมายให้เอกชนรับไปดำเนินการได้ เช่น การป้องกันประเทศ และเป็นการผลิตบริการที่เป็นประโยชน์แก่ประชาชนทุกคนว่าจะร่ำรวยหรือยากจน เช่น การศึกษา สำหรับการแบ่งภาระงานการบริหารราชการอาจจะแยกเป็นประเภทต่างๆ ได้ดังนี้
1. ประเภทงานบริการ ได้แก่ งานที่มีวัตถุประสงค์หลักในการผลิตสินค้าและบริการ
ให้แก่สังคม เช่น งานป้องกันประเทศ งานรักษาความสงบเรียบร้อย งานด้านการศึกษา งานสาธารณสุข ซึ่งมีบุคลากรที่เกี่ยวข้อง อาทิ ทหาร ตำรวจ พนักงานดับเพลิง เป็นต้น
2. ประเภทงานควบคุมและจัดระเบียบ ได้แก่ งานที่มีวัตถุประสงค์ในการแทรกแซงกิจการในตลาดการค้า เพื่อที่จะรักษาไว้ซึ่งความเป็นธรรมในการแข่งขันทางการค้า ซึ่งส่วนราชการจะทำหน้าที่ควบคุมโดยการกำหนดกฎระเบียบ หรือโดยกิจกรรม เช่น การออกใบอนุญาต การลงทะเบียน การส่งเสริมการลงทุนภายในประเทศ การดูแลเกษตรกรมิให้ถูกเอารัดเอาเปรียบ เป็นต้น
3. ประเภทงานสนับสนุน ได้แก่ งานที่ให้บริการหน่วยงานอื่นๆของภาครัฐ ส่วนราชการในกลุ่มนี้ เช่น สำนักงบประมาณ กรมบัญชีกลาง กรมสรรพากร สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน เป็นต้น
4. ประเภทงานสงเคราะห์และช่วยเหลือ ได้แก่ งานที่ทำหน้าที่ช่วยจัดสรรทรัพยากรให้แก่ผู้ด้อยโอกาส หรือผู้ขาดแคลนทรัพยากรที่จะดำรงชีวิตในสังคม เช่น กรมแรงงาน กรมประชาสงเคราะห์ การพัฒนาชุมชน พัฒนาชนบท เป็นต้น
การแบ่งแยกประเภทภารกิจนี้ไม่ได้เป็นการแยกอย่างเด็ดขาด หน่วยงานที่ทำหน้าที่ให้บริการ อาจจะทำหน้าที่ด้านการให้ความช่วยเหลือหรือทำหน้าที่ด้านการควบคุมและจัดระเบียบไปพร้อมกันก็ได้ ส่วนภารกิจใดจะสำคัญมากน้อยกว่ากันนั้น ขึ้นอยู่กับการพิจารณาของผู้เกี่ยวข้อง และการนำไปปฏิบัติ
ประเด็นสำคัญในการให้บริการของรัฐ
ความพึงพอใจของประชาชนหรือผู้รับบริการ1. การให้บริการที่เป็นที่พึงพอใจแก่สังคม
เป็นเป้าหมายสำคัญประการหนึ่งของการบริหารราชการ ซึ่งองค์ประกอบที่จะทำให้เกิดความพึงพอใจนั้น มีดังต่อไปนี้
1.1 การให้บริการที่เท่าเทียมกันแก่ประชาชน ไม่ว่าจะมีฐานะหรือสถานภาพทางเศรษฐกิจและสังคมอย่างไรก็ตาม
1.2 การให้บริการในเวลาที่เหมาะสม แม้จะให้บริการอย่างเท่าเทียมกัน แต่อาจจะไม่สามารถสร้างความพึงพอใจได้ หากไม่ได้ให้บริการในเวลาที่เหมาะสม เช่น งานดับเพลิง การช่วยเหลือผู้ประสบภัยต่างๆ
1.3 การให้บริการในปริมาณที่เหมาะสม ไม่มากเกินไปและไม่น้อยจนเกินไป
1.4 การให้บริการที่มีความต่อเนื่อง และประชาชนสามารถขอรับบริการได้ทุกเมื่อที่ต้องการ ไม่ใช่ให้ๆแล้วก็หยุดตามอำเภอใจ
1.5 มีการปรับปรุงการให้บริการ ให้สอดคล้องกับความต้องการของประชาชนและสภาพแวดล้อมที่มีการเปลี่ยนแปลงตลอดเวลา มิใช่การย่ำอยู่กับที่หรือถอยหลัง
2. การให้บริการโดยมีความรับผิดชอบต่อประชาชน โดยทำหน้าที่และให้บริการที่สนองตอบต่อความต้องการของประชาชน การให้บริการที่ตรงกลุ่มเป้าหมาย มีความซื่อสัตย์
